Samfunnsinformatikk
... mer enn bare Marx!
Pensum:
IT og offentlighet
Offentlighet og meroffentlighet
Som IT-sjef i en privat virksomhet vil du ikke ha noen plikter etter Offentlighetsloven, men dersom du jobber i det offentlige stiller det seg annerledes.
Som IT-sjef kan det bli din jobb å enten utarbeide, eller aktivt komme med innspill til, regler for hvordan din virksomhet skal forholde seg til Offentlighetsloven og prinsippet om meroffentlighet.
Å få innsyn i offentlige dokumenter er en rett borgerne har.
La oss først se litt på hva Offentlighetsloven er for noe. Les denne artikkelen av Advokatfullmektig Christian Heimdal: "Hovedtrekk i Offentlighetsloven (1999)"
Se også Institutt for Journalistikk og Norsk Presseforbunds OffentlighetsWEB, og Oslo lokallag sin side.
Og selve loven finner du selvsagt på Lovdata.no.
Som IT-sjef er du forpliktet til å avlevere alle dokumenter, inklusive e-poster og notater fra telefonsamtaler, som er forbundet med dine plikter som saksbehandler, til arkivet. Det betyr at du selvsagt ikke trenger å loggføre private samtaler, e-poster etc. Det er viktig både for institusjonens evne til å holde oversikt over den saksbehandling den foretar, og borgernes rett til innsyn, at du ikke slurver med dette.
I tillegg til det generelle innsynet har vi noe som kalles "partsoffentlighet". Dette er hjemlet i Forvaltningsloven som sier at: "En part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter for så vidt ikke annet følger av reglene i denne paragraf eller § 19. Dette gjelder også etter at det er truffet vedtak i saken. En part har ikke krav på å gjøre seg kjent med dokument som et forvaltningsorgan har utarbeidd for sin interne saksforberedelse."
Men når er man part i en sak? La oss se litt på følgende eksempel fra virkeligheten (navn er omskrevet):
Case 1 Partsbegrep og enkeltvedtak
Marte Kirkerud er en av fire huseiere som bor like i nærheten av et pukkverk, kalt Lillevik Bergverk. Kirkerud og de andre huseierne setter i gang en prosess mot bergverket og Lillevik kommune, for å få lagt ned driften som de mener er ulovlig og dessuten medfører både ulempe og fare for beboerne i området.
Som en del av klageprosessen mot Lillevik Bergverk AS sin virksomhet og Lillevik kommunes behandling av denne virksomheten, ble det utformet 19 spørsmål til kommunen fra huseierens representant, og sendt Lillevik kommune per e-post den 25. februar 2004. Hensikten med spørsmålene var å få klarlagt hvilke lover, forskrifter, rettspraksis eller forvaltningspraksis som lå til grunn for kommunens ulike handlinger og vedtak i bergverksaken.
Den 5. mai 2004 svarte kommunen på disse spørsmålene. Det er flere av kommunens svar som er av interesse, men særlig interessant er kommunens definisjon av enkeltvedtak og derigjennom klagernes partsrettigheter.
Marte Kirkerud setter seg ned og skriver følgende betenkning:
Lillevik kommunes
definisjon av enkeltvedtak i forhold til klagere
Det angjeldende spørsmål var utformet som følger:
”Med bakgrunn i hvilken lov, forskrift eller rettspraksis vedtok kommunen å ikke legge ved saksfremlegget når formannskapets vedtak av 7.oktober 2003 ble oversendt huseierens representant, samt unnlate å gjøre oppmerksom på retten til å påklage vedtaket?”
Det interessante her er den delen av svaret som angår retten til å klage, og kommunen svarer som følger:
”I forhold til klageadgang jfr. Forvaltningslovens § 28, er det en forutsetning for klage at avgjørelsen er et enkelt vedtak. Hva som defineres som enkeltvedtak fremgår av forvaltningslovens § 2 b). Enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. I det foreliggende tilfelle ble kravet om umiddelbar stopp av bergverksdriften ikke ansett som å angå lovbestemte rettigheter eller plikter for klagerne.”
I henhold til Lillevik kommune er altså vedtak angående bergverksdriften ikke å anse som noe som berører lovbestemte rettigheter for bergverkets naboer, og følgelig ikke et enkeltvedtak.
Etter legaldefinisjonen
i forvaltningsloven § 2 bokstav a er det fem kriterier som bestemmer
om det foreligger et vedtak i forvaltningslovens forstand. Det må
være 1) en avgjørelse som 2) er truffet under offentlig myndighetsutøving
og 3) er bestemmende for 4) rettsstillingen til 5) privatpersoner. For
at det skal være et enkeltvedtak, må vedtaket dessuten gjelde
en eller flere bestemte personer, jf fvl § 2 bokstav b.(JDs
lovavdeling)
Forvaltningsloven definerer begrepet ”enkeltvedtak” i to etapper:
Fvl. § 2, 1. ledd bokstav a:
”vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig
myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter
eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private
rettssubjekt)”
Fvl. § 2, 1.
ledd bokstav b:
”enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en
eller flere bestemte personer”.
De aktuelle begrep i denne saken er ”rettigheter og plikter” og ”private
personer”.
Plikter kommer gjerne
til uttrykk gjennom rene forbud eller påbud eller som vilkår
til begunstigende vedtak. Med rettigheter menes det samme som rettstilling.
Man kan ha en rett eller være i en rettstilling.
Når det gjelder begrepet ”private personer”, er det rettighetens
eller pliktens art som er avgjørende. Gjelder det en type plikter
eller rettigheter som private vanligvis har, er det enkeltvedtak. Begrepet
”private personer” må i denne sammenheng også være individualisert,
for at reglene om enkeltvedtak skal ha gyldighet. (Frihagen)
Begrepet "part" er definert som den avgjørelsen i en forvaltningssak "retter seg mot", eller den saken "ellers direkte gjelder''. Både rettslige og faktiske virkninger av vedtaket har betydning ved vurderingen av om noen har partsstatus. Juridiske personer som ved avgjørelsen får sin rettslige stilling spesifikt berørt, enten ved at vedtaket pålegger forpliktelser eller ved at det gir rettigheter, omfattes av begrepet. (Graver, Forvaltningsprosessen s. 101 ) Også den hvis rettslige posisjon mer indirekte påvirkes av vedtaket er som part å regne. (Lovavdelingens uttalelse nr. 1266/73E)
For å kunne foreta en avgrensning av partsbegrepet, må det foretas en vurderingen av hvor sterk faktisk virkning vedtaket må ha for at vedkommende person kvalifiserer til partsstatus. Utgangspunktet for vurderingen må tas i at de faktiske virkninger må være av betydelig karakter før en kan innrømme partsstilling. Eksempel på faktiske virkninger som i tilstrekkelig grad kan berøre vedkommende er tiltak som vil medføre vesentlige skadevirkninger for den gjeldende person. Slike skadevirkninger kan være røykutslipp fra en nabobedrift, eller dumping av avfall i elv hvor personen har fiskerett. Når det gjelder grunneiere og andre enkeltpersoner, gis det i forarbeidene til forvaltningslovens ikrafttredelseslov uttalelser som innebærer at partsstillingen i forurensningstilfellene strekker seg så langt som forurensningsvirkningene vil gjøre. (Eckhoff/Smith)
Å være part er altså ikke bare noe som gjelder de et vedtak retter seg direkte mot, men også de som et vedtak "ellers direkte gjelder". Personer som har vist et aktivt engasjement i en sak vil således være å regne som parter i saken. Her vil betydningen av motivet for engasjementet være vesentlig. Er vedkommende personlig berørt, og i så fall hvor sterkt berørt? Jf § 6 andre avsnitt: «særlig tap, ulempe eller fordel». (Jan Fridthjof Bernt)
Har så huseierne, som bergverkets naboer, rettigheter etter forvaltningsloven? Etter min mening er svaret her et udiskutabelt ja. Kommunens vedtak retter seg mot en begrenset, individualisert, gruppe personer: Bergverkets eiere, grunneier som har bergverket på sin tomt og bergverkets naboer. Vedtaket er altså et enkeltvedtak. Vedtak i denne saken vil definitivt kunne sies å "ellers direkte gjelde" de sistnevnte i denne saken.
Som nevnt over gjelder forvaltningsloven rettigheter som private vanligvis har, og i denne sammenheng er det naturlig å trekke inn nabolovens § 2.
Naboloven § 2 fastslår at ingen må ha, gjøre eller sette i verk noe som urimelig eller unødvendig er til skade eller ulempe på naboeiendom.
Som naboeiendom regnes ikke bare eiendom som ligger like ved siden av den eiendommen som setter i verk tiltak som kan være i strid med loven. Faktisk er i prinsippet enhver eiendom som rammes av vedkommende tiltak å regne for naboeiendom.
Siden huseiernes eiendommer ligger svært nærme bergverket, er det udiskutabelt at disse rammes av tiltak i bergverket.
Det som er ulovlig
iht. naboloven, er i utgangspunktet tilstander på naboeiendommen
som er til skade eller ulempe for omkringliggende eiendommer. Eksempler
på skade er at vegger eller murer slår sprekker, grunnen raser
ut m.v. Ulemper kan være støy og lukt. Det kan også
være at noe på naboeiendommen er stygt og virker skjemmende
i strøket. Det følger av loven at dersom noe må regnes
som farlig, går det inn under begrepet ulempe.
I denne saken har klagerne, i samarbeid med blant annet Fylkesmannen,
klart slått fast at driften i bergverket både medfører
fare og ulempe. Kommunens egen Risiko- og Sårbarhetsanalyse for
Lillevik Bergverk konkluderer blant annet som følger:
"Slik vi vurderer driften ved bergverket i dag, utsetter den sine omgivelser for høyere risiko for uønskete hendelser enn det som samfunnet normalt aksepterer."
og
"Videreføring av dagens driftsopplegg synes uaktuelt."
Siden huseierne krevde full stans i bergverksdriften og kommunen kun vedtar igangsetting av arbeid med reguleringsplan for avvikling av bergverksdriften, uten tidsramme for en slik avvikling, må det sies å være et vesentlig avvik mellom huseierens krav og kommunens vedtak. Jeg mener derfor, basert på de overforstående definisjoner, at det må kunne hevdes at kommunens vedtak berører huseiernes rettigheter som naboer til bergverket, og at kommunens vedtak i formannskapet av 7. oktober 2003 således er å regne som et enkeltvedtak. Følgelig skulle oversendelsen av vedtaket innehold en veiledning om huseiernes klageadgang.
Det alvorlige i denne saken er at den definisjon på enkeltvedtak som kommunen her tilkjennegir kan synes å frata huseierne status som parter i saken. Dermed vil man kunne komme i den situasjon at alle vedtak kommunen i det følgende vedtar i bergverksaken, unntas huseierne. En slik situasjon ser allerede ut til å være et faktum i og med at et nytt vedtak i formannskapet av 20. mai 2004 ikke er oversendt huseiere, men kun orientert om via artikkel i lokalavisen Lillevik-Smalvik den 21. mai 2004.
Marte Kirkerud sukker trett og lener seg tilbake i stolen. At noe så enkelt skal være så vanskelig? Litt senere sender hun betenkningen til Sivilombudsmannen sammen med en rekke andre dokumenter i saken.
* * * *
Når det gjelder partenes innsyn i forvaltningens dokumenter så defineres "dokument" som de dokumenter "som er kommet inn til eller lagt frem for" forvaltningsorgan, samt dokument som er "utferdiget" av forvaltningsorgan. "Et dokument regnes som utferdiget når det er avsendt, eller om dette ikke skjer, når saken er ferdigbehandlet av forvaltningsorganet."
Basert på definisjonen over, kunne Lillevik kommune la være å sende saksfremlegget fra administrasjonen, som lå til grunn for formannskapets vedtak, til huseierne?
Da har vi sett på begrepet "part" iht. Forvaltningsloven. La oss nå gå tilbake til Offentlighetsloven og se på begrepet "interne saksforberedelser".
"Interne saksforberedelser"
høres kanskje besnærende ut med tanke på å unngå
offentlighet. Men her gjelder den regel at dersom et dokument er sendt
ut til andre er det ikke lenger internt. Du kan altså ikke sende
et dokument kun til en part, for så å nekte en annen part
innsyn.
-Frihagen (Offentlighetsloven 1994) bd. I s. 337: “Dersom et utkast
formelt blir sendt ut av organet og til en berørt part eller interessert
organisasjon...vil dokumentet bli et saksdokument etter § 3 slik
at det blir undergitt innsyn etter § 2. Vi må anta at her vil
§ 5 normalt ikke gi adgang til å avskjære innsyn.”
Og
-Fylkesmannen i Vestfold av 19.april 1995: “Dokumenter som sendes
til andre adskilte forvaltningsorgan som ikke er underordnet eller til
private eller til organisasjoner som et ledd i en høring vil falle
inn under innsynsretten etter offentlighetsloven.”
I tillegg har vi unntak for innstillinger som gis av en kommuneadministrasjon i forbindelse med vedtak som skal fattes av kommunestyre, fylkesting eller andre folkevalgte organer, jfr. Off.l. §5, 4.ledd. Loven sier det slik: "Bestemmelsene i første og annet ledd gjelder ikke saksframlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ."
Ut fra dette, hvordan vil du vurdere retten til innsyn i forhold til saksfremlegget fra administrasjonen i Lillevik kommune, som lå til grunn for formannskapets vedtak?
Som avslutning på denne innføringen om hva som kan unntas offentlighet eller ikke, kan vi raskt se på rapporter og notat fra de kommunale revisjonene. Kommunal- og regionaldepartementet sitt rundskriv H-15/04, slår fast følgende:
"I utgangspunktet er således dokumenter som er kommet inn til en kommune/fylkeskommune fra et revisjonsselskap offentlig."
I tillegg understrekes forskjellen mellom private rettssubjekter og offentlige:
"Men ettersom offentlighetsloven ikke gjelder for private rettssubjekter, gir ikke loven rett til innsyn i andre dokumenter enn de som er sendt fra kommunen/fylkeskommunen til revisjonsselskapet, eller de dokumenter som revisjonsselskapet sender til kommunen. For et forvaltningsorgan vil også interne dokumenter i utgangspunktet være offentlige,..."
Javel. Da har du forhåpentligvis et inntrykk av loven. I og med den økte bruken av informasjonsteknologi får vi som borgere en ekstra mulighet til å få innsyn, men kanskje vel så mye en ekstra mulighet til å gå glipp av informasjon. For å få et innblikk i dette problemområdet ber jeg deg lese Professor Dag Wiese Schartum sin artikkel "Offentlig innsyn i forvaltningens saksdokumenter i lys av informasjonsteknologiske muligheter. (2003)"
Sett deg deretter ned og tenk over følgende: Hvilke organisasjonsmessige følger får Offentlighetsloven og prinsippet om meroffentlighet for din rolle som IT-sjef, og for den administrative virksomheten ved IT-drift? Finner du noe i IT-drift ved HiNe sitt arkiv om dette? Og fører informasjonsteknologi til økt mulighet for oss som borgere til å få innsyn i forvaltningens styre og stell, og dermed en økt gevinst for demokratiet? Eller gir teknologien forvaltningen en like sterk, eller sterkere, mulighet til å unndra innformasjon på ulike måter?
* * * * *
Dette er den nest siste forelesningen i den juridiske søylen, og som du ser trekker vi linjer til det organisasjonsmessige. I neste forelesning skal vi se på IT og Arbeidsmiljøloven, og deretter skal vi begynne å se nærmere på organisasjonsteori, og vise at jus, IT og organisasjonsteori hører sammen.
